Реализуя для всех субъектов властных отношений конституционную гарантию государственной защиты, законодатель установил правовой институт срока давности привлечения к ответственности за совершенное правонарушение в уголовном, административном, налоговом законодательстве — там, где наиболее ярко проявляется публичный характер регулируемых правоотношений (ст. 78 УК РФ, ст. 4.5 КоАП РФ, ст. 113 НК РФ). Исключение составляют судьи (при привлечении их к дисциплинарной ответственности).
В сфере дисциплинарной ответственности такой институт предусмотрен законодателем для подавляющего большинства категорий работников и государственных служащих, дисциплинарная ответственность которых установлена соответствующими законами и уставами, положениями, а также корпоративными актами профессиональных сообществ.
Следуя конституционному принципу права на защиту, законодатель установил как срок привлечения к дисциплинарной ответственности после обнаружения проступка, так и давностный срок наложения взыскания, который по общему правилу начинают исчислять с момента совершения дисциплинарного проступка.
Например, Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в п. 2 ст. 28.3 содержит прямое указание на то, что не допускается привлечение военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, к дисциплинарной ответственности по истечении срока давности. Давностные сроки установлены п. 8 ст. 28.2 данного Закона.
К сотруднику таможенных органов не может быть применено дисциплинарное взыскание в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев. Дисциплинарное взыскание по результатам ревизии финансово-хозяйственной деятельности не может быть применено позднее двух лет со дня совершения проступка. Такой порядок установлен п. 30 Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 16.11.1998 N 1396.
Дисциплинарные взыскания на работников прокуратуры налагаются на основании ст. 41.7 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающей перечень дисциплинарных взысканий, порядок привлечения к ответственности, пределы полномочий соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников.
Здесь же в подпунктах 6 и 8 определены пресекательные сроки привлечения к дисциплинарной ответственности: один месяц со дня обнаружения дисциплинарного проступка (не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске) и шесть месяцев со дня совершения. Два года со дня совершения — по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности.
Определив в ст. 57 перечень дисциплинарных взысканий, Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в п. 4 ст. 58 устанавливает порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания, связывая начало течения срока давности применения взыскания с днем обнаружения проступка и устанавливая предельный срок наложения взыскания — один месяц со дня обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.
Как далее указано в ст. 58, дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В эти сроки не входит время производства по уголовному делу.
Согласно п. 39 главы IV Инструкции по организации работы по применению поощрений и дисциплинарных взысканий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденной Приказом ФСКН России от 28.11.2008 N 424, дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через 10 суток со дня, когда начальнику стало известно о совершенном проступке, а в случаях проведения служебной проверки (расследования), возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении — не позднее чем через один месяц соответственно со дня окончания служебной проверки (расследования), рассмотрения компетентным органом или должностным лицом уголовного дела или дела об административном правонарушении и вынесения по ним окончательного решения, не считая времени болезни сотрудника или нахождения его в отпуске.
Помимо этого, в п. 40 данной Инструкции установлено, что дисциплинарное взыскание не может быть наложено в период временной нетрудоспособности сотрудника либо в период его нахождения в отпуске или командировке, а также в случае если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев. Если указанные сроки пропущены в связи с проведением ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности, давностные сроки увеличиваются до двух лет. В указанные сроки не включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника, его нахождения в отпуске, командировке, а также время производства по уголовному делу или по делу об административном правонарушении.
Достаточно детально давностные сроки привлечения к дисциплинарной ответственности прописаны в Кодексе профессиональной этики адвоката, который ограничивает меры дисциплинарной ответственности адвоката предельным сроком один год с момента совершения им нарушения. В пункте 3 ст. 21 среди прочих обстоятельств, исключающих дисциплинарное производство, указано также истечение сроков применения мер дисциплинарной ответственности.
Согласно п. 5 ст. 18 данного Кодекса меры дисциплинарной ответственности могут быть применены к адвокату не позднее шести месяцев со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни адвоката, нахождения его в отпуске.
Все перечисленные нормы, регулирующие сроки привлечения к дисциплинарной ответственности, по своей правовой природе не являются реабилитирующими, однако, установив их, законодатель исходил из возможности освобождения лица от ответственности, ограничивая разумным сроком период неопределенности положения правонарушителя и органов публичной власти, призванных осуществлять в установленном законом порядке привлечение лица к ответственности.
Такой подход гарантирует одновременное соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина и интересов государства, означая, что истечение срока давности является обстоятельством, исключающим привлечение лица к ответственности за совершенное правонарушение.
Положения Конституции РФ в части права на защиту и провозглашения пресекательных сроков как правового субинститута нашли свое отражение и в практике Европейского суда по правам человека, указавшего в одном из своих решений, что давность может определяться как право, предоставляемое законом лицу, совершившему противоправное действие, больше не быть преследуемым или судимым после истечения конкретного срока с момента совершения деяний <1>.
В этом же решении Европейский суд сформулировал основополагающую правовую позицию, согласно которой сроки давности являются общей чертой правовых систем договаривающихся государств, имеют много целей, среди которых — гарантирование правовой защищенности путем установления срока для действий и воспрепятствование посягательству на право на защиту, которое могло бы быть скомпрометировано, если бы суды выносили решения, доказательственная база по которым была бы неполной в силу истекшего времени.
———————————
<1> См.: решение по делу Coeme and others v. Belgium (ECHR 2000-VII — (22.06.2000) § 146). Цит. по: Постановление КС РФ от 14.07.2005 N 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа».
Российское же законодательство не предусматривает каких-либо временных ограничений по наложению таких взысканий на судей.
Не вносит ясности в выявленную ситуацию и правовая позиция Верховного Суда РФ, который, рассматривая в порядке надзора гражданское дело по жалобе Ш. на решение Высшей квалификационной коллегии судей от 12.03.2002 о прекращении полномочий судьи, отменил предшествующие и принял по делу новое решение, указав, что Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» не предусматривает возможности применения норм трудового законодательства при определении порядка применения дисциплинарных взысканий в виде прекращения полномочий.
Подтвердив, что Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» устанавливает специальный порядок привлечения судей к этому виду ответственности, суд особо подчеркнул, что согласно ст. 15 ТК РФ трудовые отношения — отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем, к которым квалификационные коллегии судей не относятся, а досрочное прекращение полномочий судьи не является дисциплинарным взысканием в виде увольнения, поэтому к нему нормы трудового законодательства неприменимы <1>.
———————————
<1> См.: Обзор результатов деятельности Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, квалификационных коллегий судей судов общей юрисдикции, арбитражных и военных судов, а также впервые сформированных квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации за 2002 г. (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www.spbustavsud.ru/ printdoc?tid= &nd= 901864509&prevDoc= 901864509 (дата обращения: 09.07.2010).
Констатировав, что пресекательные сроки привлечения к дисциплинарной ответственности по ТК РФ на судей не распространяются, ВС РФ не установил правовых критериев для решения вопроса о действии норм дисциплинарной ответственности судей во времени.
Умолчание о столь существенных для правильного разрешения дисциплинарных дел ориентирах дает основания предполагать, что конституционный принцип равенства может быть нарушен практикой, поскольку в процессе правоприменительной деятельности до настоящего времени не выявлены разумные причины, в силу которых законодатель отдал предпочтение недифференцированному сроку давности.
Это создает абсурдную ситуацию, при которой сроки давности по российскому законодательству не применяются к судьям, совершившим дисциплинарные проступки, а также к лицам, совершившим преступления против мира и безопасности человечества.
В рамках современной российской правовой парадигмы невозможно обосновать и антиномию правовой ситуации, при которой судья не может быть привлечен к уголовной ответственности по истечении срока давности, но может быть привлечен к дисциплинарной (т.е. менее суровой по определению) ответственности.
Однако публично-правовые отрасли российского законодательства основаны на правовом принципе, в соответствии с которым определяющим моментом при исчислении сроков давности привлечения к юридической ответственности является общественная опасность деяния. Этот принцип презюмирует, что срок давности за дисциплинарный проступок в любом случае не может быть более протяженным, чем уголовная ответственность за то же самое деяние. Приравнивание явно несоизмеримых по общественной опасности действий не способствует укреплению авторитета государственной власти.
Вместе с тем отсутствие норм, регулирующих основания и порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности, положений, определяющих сроки давности, представляется очевидным пробелом в законодательстве.
Например, один из председателей суда представил в 2008 году судью к наложению дисциплинарного взыскания в виде досрочного прекращения полномочий за действия, совершенные 16 лет тому назад — в 1992 году, до наделения «виновного» полномочиями судьи.
В том же году другой судья был обвинен этим председателем в действиях, совершенных в 2003 году. В 2006 году председатель суда, входящего в региональную судебную структуру, которой руководил инициатор указанных выше дисциплинарных производств, был представлен к привлечению к дисциплинарной ответственности за действия, совершенные им 11 лет тому назад — в 1995 году, т.е. еще до восстановления в России института дисциплинарной ответственности судей.
Пример интересен также тем, что представления были внесены назначенным на должность инициатором дисциплинарного производства по фактам, которые ранее либо были достоверно известны его предшественникам на должности и органам судейского сообщества, либо санкционировались ими.
Таким образом, обнаружен еще один пробел регулирования дисциплинарной ответственности судей, состоящий в отсутствии законодательных запретов на переоценку инициаторами дисциплинарного производства после смены персоналий предшествующих правовых позиций по достоверно известным предшественникам дисциплинарным вопросам.
Поскольку компетентными органами и должностными лицами в приведенном выше примере действия судей ранее не расценивались как порочащие честь судьи, последующее обвинение данных лиц в нарушении норм Кодекса судейской этики фактически означает произвольное субъективное изменение внутрикорпоративных требований статусного сообщества с наделением их обратной силой.
Возвращаясь к примеру из дисциплинарной практики, отметим: еще одна его особенность состоит в том, что сразу после вступления в должность и принятия дел в январе 2006 года председателю суда стали достоверно известны факты, которые он положил в основу представлений на досрочное прекращение полномочий окружных судей спустя два года — в 2008 году.
Вряд ли требуются доказательства того, что реализованная председателем суда возможность в любой момент, независимо от срока обнаружения дисциплинарного проступка судьи, срока совершения такого проступка и правовой позиции своего предшественника по должности, возбудить дисциплинарное производство противоречит норме п. 2 ст. 9 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» об особой защите судьи и является явной коррупционной предпосылкой, которую можно устранить лишь путем преодоления выявленных пробелов и установления сроков давности дисциплинарной ответственности судей.
Установление срока давности привлечения к ответственности судей за дисциплинарные проступки (с учетом того, что истечение такого срока, как уже сказано выше, не является реабилитирующим обстоятельством) способствовало бы, по нашему мнению, реальному соблюдению как конституционного принципа независимости судей, так и интересов государства.
Читайте еще:
Автор: Аулов В.К., Туганов Ю.Н.
Телефон: