Исторически институт судебных приставов создавался как орган государственной власти, в обязанности которого входило в основном обеспечивать эффективное исполнение судебных решений, и в частности реализацию функций охраны порядка и нормальной деятельности судебных органов.
В Древней Руси, в Московском княжестве, «приставы» занимались сопровождением иностранных послов, а в Новгородском княжестве «приставы» осуществляли достижение мира «тяжущихся», что подчеркивало самостоятельность каждого судьи и его независимость от других судей. Уже в то время основные обязанности приставов заключались во взыскании с «тяжущихся» судебных пошлин и исполнении судебных решений.
Так, ст. 34 Новгородской судной грамоты определяет один месяц для уплаты судебных пошлин и исполнения судебного решения. Если за этот срок пошлины не будут выплачены, виновный принуждается к уплате приставами Новгородского вече.
По мере развития государственности при Екатерине II в 1782 г. функции урядников (приставов) были отнесены к полиции, а в 1786 г. урядники были разделены на полицейских приставов, которые исполняли решения судов, и становых приставов, занимающихся охранной функцией. Образование в 1802 г. восьми министерств затронуло и службу приставов. Исполнительная полиция (полицейские приставы) была отнесены к Министерству полиции, которое выделилось из Министерства внутренних дел. Однако в 1819 г. Министерство полиции вновь вошло в это министерство. Становые приставы находились в компетенции Министерства юстиции.
20 ноября 1864 г. считается днем организации судебных приставов или судебной полиции. Именно в этот день Александр II утвердил законы по судоустройству: «Судебник», «Судебный устав», «Судебные приставы и правила исполнительного производства по судебному уставу». Служба судебных приставов создавалась для исполнения судебных решений снизу доверху.
В частности, «Судебный устав» возлагал обязанности по исполнению судебных решений на судебных приставов, состоящих при окружных судах; решения мировых судебных установлений приводились в исполнение судебными приставами, состоящими при мировых съездах. Что касается решений земских начальников и городских судей в пределах земских участков, то их исполнение осуществлялось полицией. Служба судебных приставов была создана также при судебных палатах и при Кассационном департаменте Правительствующего сената.
Прошло 145 лет со дня образования института судебных приставов России, но и в настоящее время Федеральная служба судебных приставов (ФССП), как и много лет назад, находясь в структуре Министерства юстиции Российской Федерации, обращает наше внимание на проблемы, в том числе и законодательного характера, которые влияют на эффективность исполнения судебных решений.
Так, 5 мая 2011 г. в интернет-интервью информационному агентству «Гарант» первый заместитель Главного судебного пристава Российской Федерации С.В. Сазанов, раскрывая проблемы, связанные с исполнительным производством, совершенно справедливо отмечал, что в настоящее время международно-правовая и отечественная законодательные базы не позволяют максимально эффективно исполнять судебные решения в стране и за рубежом.
Действительно, ФССП осуществляет не только исполнение решений судов общей юрисдикции, но и исполнение решений арбитражных судов на очень серьезные суммы, которые исчисляются в миллионах долларов. Кроме того, ФССП России исполняет постановления сорока шести административных органов о взыскании различных штрафов, пеней, неустоек.
Как отмечает С.В. Сазанов, по итогам 2009 г. исполнение постановлений административных органов и взыскание административных штрафов составило 60%, а на долю судебных решений пришлось менее 40%.
Для того чтобы стимулировать граждан на самостоятельную оплату штрафов, были внесены изменения в закон об исполнительном производстве и минимальная сумма исполнительского сбора была увеличена до 500 рублей с физических лиц и до 5000 — с юридических лиц.
Таким образом, появляется возможность альтернативы и стимул для гражданина самостоятельно и в кратчайшие сроки оплатить административный штраф, например в 100 рублей, или принудительно ему придется заплатить 600 рублей.
Помимо этого, ст. 20.25 КоАП предусматривает административный арест граждан за отказ от уплаты административного штрафа.
Для более эффективного исполнения судебных решений ФССП в последние годы использует различные формы и механизмы исполнительного производства, например, заключение соглашений с территориальными службами занятости населения, с транспортными и иными организациями с возложением обязанности физических и юридических лиц на добровольное исполнение решений судебных органов и погашение долговых обязательств.
В рамках реализации соглашений ФССП в 2009 г. по исполнительным производствам о взыскании алиментов направило в государственные учреждения — центры занятости населения — свыше 132 тыс. заявок, в результате свыше 27 тыс. должников трудоустроено (для сравнения: в 2008 г. направлено свыше 70 тыс. заявок и 17,9 тыс. должников трудоустроены), что дало возможность должникам — гражданам добровольно погасить долги.
С 2010 г. особое внимание ФССП России уделяет внедрению современных технологий для погашения долгов физическими и юридическими лицами путем увеличения доли безналичных расчетов в исполнительном производстве и доступности средств оплаты задолженности.
Как свидетельствует информация, размещенная на официальном сайте ФССП России, в 60 субъектах Российской Федерации налажено постоянное взаимодействие территориальных органов ФССП России с кредитными и иными организациями по приему платежей по исполнительным производствам через кассы приема платежей, банкоматы, платежные терминалы не только наличными деньгами, но и путем списания денежных средств с банковских карт, со счета абонента мобильной связи.
В 2010 г. сохранялась тенденция увеличения количества исполнительных производств, находившихся на принудительном исполнении в Федеральной службе судебных приставов. Если в 2005 г. на исполнении находилось 23,3 млн. исполнительных производств, а в 2009 г. — 44,3 млн., то в истекшем году их количество возросло до 50,8 млн. (почти на 14,8% больше, чем в 2009 г.). Служебная нагрузка на одного судебного пристава-исполнителя за год составила 2090 исполнительных производств (в 2009 г. — 1706), а среднемесячная — 174 исполнительных производства, что на 21,7% больше, чем в 2009 г.
Количество исполнительных производств, оконченных фактическим исполнением требований исполнительных документов, увеличилось с 22,5 млн. в 2009 г. до 23,9 млн. в 2010 г. За 2010 г. сумма, взысканная с должников всех категорий, составила почти 348,5 млрд. руб. (в 2009 г. — около 283,2 млрд. руб., рост — 23,1%). В среднем каждый судебный пристав-исполнитель ежемесячно взыскивал около 1,2 млн. рублей задолженности.
Окончено фактическим исполнением около 10,2 млн. исполнительных производств, возбужденных на основании судебных актов. По исполнительным документам, выданным судами, взыскано около 248 млрд. руб.
В 2010 г. вынесено более 290,7 тыс. постановлений об установлении временного ограничения на выезд должников из Российской Федерации, в том числе около 78,9 тыс. — в отношении должников по алиментным обязательствам. По исполнительным производствам, в рамках которых применялась эта мера, должниками исполнены требования около 24,4 тыс. исполнительных документов, в том числе 2,1 тыс. — о взыскании алиментов (в 2009 г. — 11,2 тыс., в том числе более 1,4 тыс. о взыскании алиментов). Погашена задолженность на сумму около 3,6 млрд. руб. (на 71,4% больше, чем в 2009 г.), в том числе по алиментам — на сумму 132,1 млн. руб.
В 2010 г. на исполнении в ФССП России находилось 853,7 тыс. исполнительных производств о взыскании задолженности по заработной плате, из них окончено и прекращено 718,4 тыс., или 84,2% на общую сумму более 15,4 млрд. руб. Сохранялась тенденция увеличения количества исполнительных документов о взыскании задолженности с физических и юридических лиц в пользу кредитных организаций. В 2010 г. в территориальных органах ФССП России находилось почти 2,3 млн. исполнительных производств указанной категории. Также в 2010 г. окончено и прекращено более 1,5 млн. исполнительных производств о взыскании задолженности за жилищно-коммунальные услуги на сумму свыше 18 млрд. руб.
Наиболее проблемным вопросом остается исполнение документов о предоставлении жилья. Общее количество исполнительных производств указанной категории увеличилось с 11,7 тыс. в 2009 г. до 16,2 тыс. в 2010 г., или почти на 39%. Окончено и прекращено 6,4 тыс. производств (в 2009 г. — 4,8 тыс.).
В этой связи в 2010 г. ФССП России проведены координационные совещания с участием представителей органов исполнительной, судебной власти и прокуратуры по вопросам исполнения судебных решений о предоставлении жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Вологодской области, Республике Карелия, Забайкальском и Пермском краях. Направлены обращения главным федеральным инспекторам и главам субъектов Российской Федерации, в которых наблюдается наибольшее количество неисполненных исполнительных производств данной категории.
Неудивительно, что и в 2011 г. остаются проблемными вопросы исполнения судебных решений в стране и за рубежом из-за несовершенства действующего законодательства.
28 апреля 2011 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатом Государственной Думы В.Н. Плигиным внесен проект Федерального закона N 539167-5 «О внесении изменений в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ «О судебных приставах».
В настоящее время Федеральный закон «О судебных приставах» не содержит обязательного квалификационного требования о наличии высшего образования для замещения должности судебного пристава-исполнителя. Вместе с тем в процессе принудительного исполнения судебный пристав-исполнитель действует в качестве представителя власти, и его деятельность сопряжена с реализацией значительных государственно-властных полномочий, требует знания Федеральных законов, умения их применять, что объективно требует повышенного образовательного уровня.
Законопроектом предлагается ввести дополнительные квалификационные требования к должности судебного пристава-исполнителя: наличие высшего юридического образования, в исключительных случаях на должность судебного пристава-исполнителя может быть назначен гражданин, имеющий высшее экономическое образование либо обучающийся по юридической специальности в образовательном учреждении высшего профессионального образования и окончивший третий курс этого образовательного учреждения. Предлагаемые изменения, по мнению ФССП России, позволят формировать наиболее квалифицированный кадровый состав судебных приставов-исполнителей и, как следствие, повысить эффективность их деятельности по принудительному исполнению судебных решений.
Также законопроектом предлагается в целях устранения условий для проявления коррупции при реализации должностными лицами ФССП России своих полномочий исключить возможность назначения на должности судебных приставов лиц, не только имеющих, но и имевших судимость за умышленные преступления после достижения совершеннолетнего возраста.
На сегодняшний день ФЗ «О судебных приставах» содержит норму, согласно которой использование словосочетания «судебный пристав» допускается только в наименованиях Федеральной службы судебных приставов, ее структурных подразделений и должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, а также в наименованиях профессиональных союзов судебных приставов, их структурных подразделений и должностных лиц.
Законопроект предусматривает установление запрета на использование в названиях организаций, общественных объединений, должностей слова «пристав», которое может использоваться только в наименовании ФССП России, а также в наименованиях ее структурных подразделений.
В настоящее время в сфере возврата долгов кроме судебных приставов-исполнителей действуют частные структуры, занимающиеся взысканием долгов с физических и юридических лиц, — коллекторские агентства. Указанные коллекторские агентства в своих наименованиях зачастую используют слово «приставы», деятельность которых у большинства граждан ассоциируется с работой судебных приставов-исполнителей.
Кроме того, некоторые коллекторские агентства при взыскании долгов применяют к должникам не вполне законные методы, что формирует в сознании граждан негативное отношение к Службе и ведет к дискредитации имиджа Федеральной службы судебных приставов.
Принятие законопроекта позволит избежать неоднозначного понимания гражданами вопросов функций и полномочий Федеральной службы судебных приставов по принудительному исполнению судебных решений и других органов, осуществляющих деятельность в сфере возврата долгов.
Тем не менее ФССП России, не обладая законопроектной деятельностью, инициирует ее через различные структуры.
Для этих целей в формате международных конференций, круглых столов, семинаров, публикаций в СМИ проводятся различные мероприятия, связанные с улучшением деятельности ФССП по исполнению судебных решений.
Так, в июле 2010 г. в Санкт-Петербурге проведена Международная научно-практическая конференция на тему: «Принудительное исполнение актов судов и иных органов. Полномочия должностных лиц при осуществлении исполнительных действий». В ее работе приняли участие руководители и работники служб принудительного исполнения 14 стран мира, а также ученые российских вузов.
В сентябре 2010 г. представители ФССП России приняли участие в 15-м заседании Совета министров юстиции государств — членов Евразийского экономического сообщества, в ходе которого доработан проект Соглашения «О сотрудничестве по оказанию правовой помощи и обмену информацией при осуществлении принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц». Продолжалась работа над проектом соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о порядке взаимного исполнения судебных постановлений по делам о взыскании алиментов.
17 февраля 2011 г. Министерство юстиции Российской Федерации на официальном сайте опубликовало «Проект Долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011 — 2020 гг.)» (URL: http://www.minjust.ru/ru/activity).
В Программе анализируется современное состояние системы исполнения судебных актов, приводится наша и международная судебная практика, статистика исполняемости решений. На основе этих данных выявляются основные недостатки нашей системы исполнения. Среди предлагаемых Минюстом новшеств можно выделить следующие.
Во-первых, предлагается дополнить круг субъектов по ст. 315 УК РФ (об ответственности за неисполнение судебных решений) индивидуальными предпринимателями, арбитражными управляющими и физическими лицами, виновными в неисполнении судебного решения. В настоящее время к ответственности по данной статье могут быть привлечены представители власти и служащие коммерческих и иных организаций.
Во-вторых, предлагается пересмотреть статус судебных приставов в сторону предоставления дополнительных социальных и материальных гарантий деятельности сотрудников. Например, предлагается присвоить судебным приставам статус лиц, находящихся на правоохранительной службе со всеми вытекающими из этого статуса привилегиями согласно ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Реформа коснется и внутреннего устройства ФССП.
В-третьих, Минюст предлагает активно использовать медиацию в исполнительном производстве.
При этом после обращения сторон исполнительного производства к медиатору исполнительное производство должно приостанавливаться и судом на определенный законом срок, но не прекращаться. Соответствующие изменения могут коснуться ФЗ «Об исполнительном производстве».
Кроме того, высказаны пожелания относительно принятия Исполнительного кодекса и реформирования отдельных институтов процесса, например института отказа от иска. Реформа также коснется процедур реализации имущества должника и процедур, связанных с банкротством. Предлагается совершенствование судебного контроля за исполнением решений в сторону разграничения полномочий по контролю между приставами-исполнителями и судом. Реализация Программы запланирована в три этапа, содержание каждого из которых раскрыто в части VI Программы.
От редакции журнала «Российский судья» предлагаю нашим читателям принять участие в обсуждении законопроектной деятельности о повышении эффективности исполнения судебных решений, а также принять участие в дискуссии по всем проблемам исполнительного производства.
Как Вы думаете, будет ли принятие Программы способствовать повышению эффективности исполнения судебных решений? Какие недостатки существуют в исполнительном производстве? Насколько необходимо принятие Исполнительного кодекса? С проектом Программы Вы можете ознакомиться на официальном сайте Министерства юстиции Российской Федерации.
Читайте еще:
Автор: А.П. Фоков
Телефон: