Застройщики, планируя строительство того или иного объекта, стремятся извлечь прибыль. Однако не всегда те средства и методы, которыми застройщики планируют увеличить прибыль проекта, удовлетворяют интересы иных лиц, в частности собственников соседних земельных участков, жителей района, где планируется строительство. Например, вместо необходимого жителям детского сада, заявлено строительство высотного многоквартирного дома. Предполагается, что законодательство определяет некоторую золотую середину между интересами застройщиков и интересами граждан — жителей района или города. Однако в силу тех или иных причин, ситуации, когда разрешение на строительство выдано, но интересы иных лиц не учтены — не редкость.
В таких случаях необходимо проверить, не нарушает ли выданное разрешение на строительство законодательство Российской Федерации путем обращения в суд с заявлением о признании недействительным разрешения на строительство как ненормативного правового акта в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Предлагаем рассмотреть, какие факторы и аргументы сторон имеют ключевое значение в спорах о признании недействительным разрешения на строительство.
Одно из подобных дел было рассмотрено Арбитражным судом Краснодарского края по иску прокурора в интересах неограниченного круга лиц <1>. У предпринимателя в собственности был земельный участок в городе. Департамент градостроительства и архитектуры города выдал ему градостроительный план данного земельного участка, который не устроил предпринимателя, в связи с чем последний обратился с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства административного здания.
———————————
<1> Определение Верховного Суда РФ от 03.02.2020 N 308-ЭС19-26094. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Постановлением комиссии по землепользованию застройщику предоставлено право строительства четырехэтажного здания с подземным этажом, увеличить площадь застройки участка до 80%, а также уменьшить отступы от границ земельного участка, выдано разрешение на строительство с учетом отклонений.
В ходе проведения проверки данные обстоятельства стали известны прокурору города, в связи с чем он обратился с заявлением к администрации муниципального образования, департаменту архитектуры и градостроительства о признании недействительным постановления администрации о предоставлении предпринимателю разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и о признании недействительным разрешения на строительство административного здания.
Суды всех четырех инстанций поддержали прокурора и признали иск обоснованным.
В данном случае произошла конкуренция между правилами землепользования и генеральным планом застройки муниципального округа. Генеральный план является основополагающим документом территориального планирования, определяющим стратегию градостроительного развития территорий, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. В частности, разрешив предпринимателю отклонение от застройки, комиссия не учла положения генерального плана застройки города, согласно которому на спорном земельном участке разрешено возводить административные и офисные здания с количеством надземных этажей не более двух и максимальной застройкой — 50%.
Таким образом, суды пришли к выводу о том, что генеральный план муниципального образования как документ территориального планирования имеет приоритет по отношению к правилам землепользования и застройки, как документу по планировке территории. Кроме того, проектная документация административного здания не соответствует требованиям градостроительного законодательства (предусмотрено недостаточное количество парковочных мест, подземный этаж не планируется использовать для размещения парковочных мест). Важно отметить, что спорное строительство должно было осуществляться в зоне жилой застройки индивидуальными жилыми домами.
Очевидно, что предприниматель и комиссия, выдавшая разрешение на отклонение, не учитывали интересы города (а соответственно, и его жителей), которые в полной мере отражены в градостроительном генеральном плане, что на наш взгляд, совершенно справедливо привело к признанию ненормативного акта незаконным.
В некоторых случаях орган, выдавший разрешение на строительство, может по своей инициативе отменить его, установив обстоятельства, которые изначально препятствовали выдаче указанного ненормативного акта. В частности, такое дело было рассмотрено Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ <2>.
———————————
<2> Определение СК по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29 апреля 2019 г. по делу N 307-КГ18-21642. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
Служба государственного строительного надзора города Санкт-Петербурга выдала компании разрешение на строительство многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями, встроенным детским дошкольным учреждением и подземной автостоянкой на определенном земельном участке. Спустя 4 месяца действие указанного разрешения на строительство прекращено со ссылкой на статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и представление заместителя прокурора города Санкт-Петербурга.
Компания обратилась в суд с требованием о признании недействительным приказа о прекращении действия разрешения на строительство. Первой инстанцией в удовлетворении иска отказано. Однако апелляция и кассация отменили решение, указав, что оснований, предусмотренных законом, для прекращения действия разрешения на строительство у службы не было.
Верховный Суд РФ в целом поддержал суд первой инстанции, установил, что земельный участок предполагаемого строительства расположен в 150 метровой защитной зоне ансамбля — объекта культурного наследия «Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В.Б. Перовской с садом», принятого под государственную охрану.
Однако в соответствии императивным указанием пункта 1 статьи 34.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в границах защитных зон объектов культурного наследия запрещается строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов. При этом разрешение на строительство выдано в период действия указанного Закона.
Экономическая коллегия отметила, что апелляционная и кассационная инстанция подошли к делу формально, исходили только из отсутствия у службы оснований, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ для прекращения действия разрешения на строительство, но не рассмотрели вопрос законности вынесения первоначального ненормативного акта. Так, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону.
Безусловно, компания могла понести убытки в случае, если строительство уже было начато, привлечены инвестиции, заключены договоры с поставщиками и подрядчиками. Из изложенного следует, что застройщикам также необходимо проявлять должную степень осмотрительности при получении разрешений на строительство и самостоятельно проводить правовую экспертизу проектов. Признание разрешения на строительство незаконным или его отмена выдавшим органом влечет для застройщика целый ряд негативных последствий, таких же, как если бы этого разрешения никогда не было.
О данных последствиях рассмотрим следующий случай из практики.
Предприниматель обратился в суд с исковым заявлением к администрации города Вологды о признании права собственности на объект самовольного строительства <3>. Из текстов судебных актов следует, что сначала предпринимателю выдали разрешение на строительство торгового центра, которое признано незаконным решением арбитражного суда. После ему выдали разрешение на реконструкцию здания торгового центра под склад топлива и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, которые также признали незаконными.
———————————
<3> Определение Верховного Суда РФ от 15 марта 2021 г. N 307-ЭС21-656. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Но поскольку торговый центр, реконструированный под склад, уже был построен, а все возможные разрешения на него были признаны незаконными, объект автоматически признавался самовольной постройкой и подлежал сносу, предприниматель решил обойти ситуацию с другой стороны и признать право собственности на имеющийся объект, указав, что, согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости, он до настоящего времени является собственником земельного участка.
Однако суды всех инстанций не встали на его сторону и отказали в удовлетворении иска. Строительство первоначального объекта нарушало противопожарные требования, поскольку на соседнем участке функционировал опасный производственный объект — газонаполнительная станция, расстояние от которого должно было быть не менее 500 метров, однако в данном случае расстояние было около 200 метров.
Суды установили, что объект продолжал использоваться после отмены разрешения как торговый центр. Договор купли-продажи земельного участка признан ничтожным, поскольку его заключение направлено на легализацию результатов незаконного строительства с нарушением публичной процедуры предоставления в аренду земельных участков, в обход требований закона, с нарушением публичных интересов.
Фактически все разбирательства с момента выдачи первоначального разрешения длились 10 лет. Однако объект, судя по всему, все равно пришлось снести за счет предпринимателя.
Таким образом, при планировании строительства необходимо учитывать императивные нормы законодательства, а также права и законные интересы часто довольно широкого круга лиц. В противном случае перспективный проект может превратиться в «черную дыру», поглощающую все ресурсы.
Автор: Митрахович А.
Телефон: