Уполномоченный по правам человека (омбудсмен, народный защитник и др.) — региональный, национальный и наднациональный <1> орган, должностное лицо с особой компетенцией в сфере контроля за соблюдением прав и свобод человека, защиты личности от несправедливых действий (бездействия) публичной власти (далее — уполномоченный, уполномоченные).
———————————
<1> В частности, Договором о функционировании Европейского союза (ст. 228) предусмотрена должность Европейского омбудсмена.
Конституционный Суд РФ определяет Уполномоченного по правам человека как конституционный орган, учрежденный в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При этом он не управомочен на вынесение государственно-властных решений, его деятельность не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод <2>.
———————————
<2> См. Определения КС РФ от 21 декабря 2004 г. N 437-О, от 26 октября 2017 г. N 2481-О.
В связи с этим преждевременно относить Уполномоченного к субъектам, осуществляющим государственный надведомственный контроль, наряду с Президентом, Федеральным Собранием, Правительством, федеральными органами исполнительной власти, судами <3>, поскольку осуществление государственного контроля предполагает наличие у контролирующего субъекта соответствующих властных полномочий <4>.
———————————
<3> См.: Федотова Ю.Г. Судебный контроль за реализацией прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 8. С. 17 — 22. DOI: 10.18572/1813-1247-2019-8-17-22.
<4> См., в частности: Журавлева О.О. К вопросу о соотношении понятий «налоговый контроль» и «контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах» // Журнал российского права. 2009. N 7. С. 23 — 31.
Зарубежная конституционная доктрина, наоборот, видит в институте омбудсмена некоторый противовес традиционной теории разделения властей, поскольку в своей «сильной» модели он выступает инструментом контроля не только за исполнительной властью, но и за судами, а также обладает правом ограниченного вмешательства в области законодательства. Данный институт рассматривается как развитие идей Ш. Монтескье о наличии определенных авторитетов, препятствующих основным ветвям власти выйти за свои границы. Считается, что учреждение омбудсмена — результат эволюции теории разделения властей и появления концепции, согласно которой гражданские свободы лучше защищены омбудсменом, чем властными органами из традиционной триады <5>.
———————————
<5> См.: The Swedish Ombudsman // University of Pennsylvania Law Review. 1961. Vol. 109. No. 8. P. 1077 — 1099.
Развитием этой концепции явился разработанный в 2002 г. в Польше проект «Международная хартия эффективного омбудсмена». По идее разработчиков, омбудсмен должен быть наделен правами на ознакомление с материалами судебных дел, судебное обжалование актов, действий органов публичной власти в социальных интересах, обжалование судебных решений, вынесенных по искам омбудсмена, обжалование решений компетентных органов в случае отказа в привлечении к ответственности, контроль за деятельностью судов в формах, учитывающих независимость судов и судей <6>.
———————————
<6> URL: http://euro-ombudsman.org/ombudsmen_activities/mezhdunarodnaja-hartija-jeffektivnogo-ombudsmana (дата обращения: 03.07.2019).
Известно, что институт омбудсмена появился в 1809 г. в Швеции и до Первой мировой войны не имел аналогов. В 1919 г. этот институт был скопирован Финляндией, а во второй половине XX в. получил широкое распространение во всем мире. В начале текущего столетия омбудсмены работали в 120 странах, отмечается тенденция к расширению географии данного института и усилению его роли <7>.
———————————
<7> См.: Buck T., Kirkham R., Thompson B. The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice. London, 2010. 308 p. URL: https://doi.org/10.4324/9781315555034.
В России учреждение института уполномоченных по правам человека формально связано с принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., а затем Конституции Российской Федерации и обусловлено задачами построения демократического общества, либерализацией отношений личности и публичной власти, заимствованием опыта зарубежных стран <8>. Между тем зарубежные авторы еще в 1960-е гг. увидели аналогию института омбудсмена в должности Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик, в чью компетенцию входил так называемый общий надзор за законностью в деятельности органов государственного управления <9>. В современной России органы прокуратуры и уполномоченные по правам человека действуют параллельно, более того, наблюдается тенденция к структурированию института омбудсмена по территориальному (федеральный уполномоченный — уполномоченные в субъектах Российской Федерации) и отраслевому принципам (уполномоченные по правам ребенка, предпринимателей и т.д.). Обсуждается идея распространения института омбудсмена на муниципальный уровень, тем более что подобный опыт имеется в ряде зарубежных государств <10>. В Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (подп. «б» п. 4) перед Правительством поставлена задача формирования системы защиты прав пациентов. В свою очередь, с увеличением числа исков и претензий относительно качества медицинской помощи связано предложение о «коллективных» медицинских омбудсменах, наделенных функциями организационно-правовой защиты медицинских работников <11>.
———————————
<8> См.: Москалькова Т.Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. 2018. N 12. С. 52 — 59.
<9> См.: Op. cit.
<10> См.: Кабышев С.В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5. С. 72 — 82.
<11> См.: Матейкович Е.А. Защита интересов медицинских работников при рассмотрении вопросов о ненадлежащем оказании акушерско-гинекологической помощи (обзор литературы) // Международный научно-исследовательский журнал. 2017. N 8-3 (62). С. 132 — 137. URL: https://doi.org/10.23670/IRJ.2017.62.021.
Деятельность омбудсменов становится все более востребованной в гражданском обществе. Подсчитано, что за 20 лет (с 1998 по 2017 г.) к уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах поступило более одного миллиона обращений. Значительная часть из них (около трети) напрямую связана с деятельностью судов по рассмотрению уголовных дел, поскольку затрагивает вопросы справедливости приговоров и иных судебных решений, соблюдения права на защиту, обоснованности содержания под стражей и т.д. В сложившейся ситуации утверждается о дефиците компетенции омбудсменов в рамках существующих видов судопроизводства, особенно уголовного, и необходимости ее расширения <12>. Критерием эффективности работы уполномоченного предлагается признать «удовлетворяемость» его обращений правоприменительными органами, хотя этот формальный показатель отнюдь не отражает реальную ситуацию с восстановлением нарушенных прав и свобод <13>.
———————————
<12> См.: Москалькова Т.Н. Указ. соч.; также см.: Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен. 2012. N 1. С. 53 — 58; Зражевская Т.Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции // Омбудсмен. 2012. N 2. С. 12 — 16.
<13> См.: Куручинин Ю.С. О критериях эффективности деятельности регионального Уполномоченного по правам человека // Российская юстиция. 2016. N 10. С. 22 — 24.
В связи с этим неизбежно встает вопрос о конкуренции между различными государственными органами, в компетенцию которых входит защита прав и свобод личности, в том числе между омбудсменами и судами, учитывая, что право на обращение в суд и право на справедливое судебное разбирательство относятся к числу фундаментальных и универсальных прав личности. Согласно одному из сложившихся подходов институт омбудсмена как способ внесудебного рассмотрения дел призван упростить и удешевить индивиду доступ к защите прав, осуществляемой от лица государства <14>.
———————————
<14> См.: Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. N 11. С. 40 — 44.
Однако большинство современных зарубежных авторов не склонны рассматривать институт омбудсмена как учреждение «дешевого правосудия», хотя и признают присущие ему экономическую эффективность, простоту составления и подачи жалоб, оперативность их рассмотрения. Предполагается, что в отличие от суда с его состязательностью сторон, обязанных самостоятельно добывать и представлять доказательства, «следственная» методология деятельности омбудсмена позволяет ему в современном цифровом, постиндустриальном обществе обеспечить «лучшую справедливость» при рассмотрении споров индивида с органом публичной власти <15>. Полномочия омбудсмена позволяют ему решать административные проблемы, которые не могут быть устранены ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью <16>.
———————————
<15> См.: Buck T., Kirkham R., Thompson B. Op. cit.
<16> См.: Craig P.P. Administrative Law. 6th ed. London, 2008. 1045 p.
При этом единого стандарта взаимоотношений между омбудсменом и судебной властью в настоящее время в мире не существует. Проанализировав законодательство 72 стран, мы выявили по крайней мере шесть моделей разграничения их компетенции в сфере защиты прав и свобод человека.
Первая модель условно названа нами «правило непересекающейся компетенции». Так, в соответствии с Законом Греческой Республики N 3094/2003 омбудсмен не должен рассматривать дела, находящиеся на рассмотрении в суде или ином судебном органе. Аналогичные нормы закреплены Договором о функционировании ЕС, в Боснии и Герцеговине, государствах Латинской Америки <17> и ряде других государств. На территории СНГ указанное правило императивно закреплено в Положении об Уполномоченном по правам человека, утвержденном Указом Президента Казахстана от 19 сентября 2002 г. N 947 (п. 18): «Уполномоченный не рассматривает жалобы на действия и решения… Конституционного Совета… судов Республики Казахстан». Таким образом, данная модель исключает вмешательство омбудсмена в прерогативы судебной власти по защите прав и свобод граждан.
———————————
<17> См., в частности: Uggla F. The Ombudsman in Latin America // Journal of Latin American Studies. 2004. Vol. 36. No. 3. P. 423 — 450.
Вторая модель — «дополняющей компетенции» не позволяет омбудсмену расследовать какие-либо жалобы по предмету, по которому ведется производство в суде, но предоставляет ему право продолжить расследование в отношении проблем, имеющих «общий интерес». Такие нормы действуют в Испании (ст. 17-2 Организационно-функционального регламента Народного защитника), на Мальте (п. 13(5) Закона XXI 1995 г. и последующие акты). В Австралии омбудсмен может подать заявление в федеральный суд только после письменного информирования министра (ст. 11A Закона об омбудсмене 1976 г. N 181).
Третья модель — «участие в конституционном судопроизводстве» характеризуется наделением омбудсмена широкими полномочиями в конституционном судебном процессе. Так, согласно ст. ст. 281, 283 Конституции, ст. ст. 20, 22 Статута Омбудсмена Португалии данное должностное лицо может ходатайствовать перед Конституционным судом о признании неконституционности нормативных актов, просить о вынесении решения о состоянии неконституционности в силу законодательного упущения. В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 31 июля 2002 г. «Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики» (ст. 8) Акыйкатчы имеет право обращаться в Конституционную палату Верховного суда с представлением о признании неконституционными законов и иных нормативных правовых актов Кыргызской Республики, затрагивающих права и свободы человека и гражданина. Аналогичные нормы присутствуют в законодательстве Румынии, Испании и ряда других стран.
Четвертая модель — «ограниченных юрисдикции и контроля» — допускает непосредственное разрешение омбудсменом вопросов, традиционно относящихся к прерогативам судебной власти или органов судейского сообщества, но в ограниченных рамках. Так, в Люксембурге медиатор может предъявить требование о выполнении судебного решения к организации (ст. 3(1) Закона от 22 августа 2003 г.). В Германии, особенностью которой является организация деятельности службы гражданских уполномоченных (Buergerbeauftragter) только на региональном уровне, законы отдельных земель позволяют такому должностному лицу подать жалобу на судью в случае затягивания судебного разбирательства <18>. Схожие правила действуют в Австрии, Черногории и некоторых других странах. В Чехии защитник прав наделен полномочиями по возбуждению разбирательства в отношении судей и участию в таком разбирательстве (ст. 1(10) Закона 1999 г. N 349).
———————————
<18> См.: Середа М.Ю. Институт омбудсмена в Федеративной Республике Германия // Омбудсмен. 2013. N 2. С. 41 — 46.
Пятая модель — «полноценное участие омбудсмена в судопроизводстве» предполагает наделение уполномоченного всеми правами стороны в судебном разбирательстве, включая конституционное судопроизводство. Так, по Конституции Болгарии (ст. 150) омбудсмен наделен правом обращения в Конституционный суд с исками о неконституционности законов, нарушающих права и свободы граждан. Он также может участвовать в разбирательстве в ином суде, если сочтет это необходимым, обжаловать судебные решения. Аналогичные идеи реализованы в Модельном законе о статусе уполномоченного по правам человека, принятом в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. Постановлением 24-7 на 24-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. В Польше уполномоченный по правам человека наделен также правами требовать возбуждения дела по гражданским делам и участвовать в любом продолжающемся разбирательстве с правами прокурора, подавать жалобы на решения в административный суд и участвовать в таком производстве с правами прокурора, подавать кассационную или внеочередную апелляционную жалобу против каждого вступившего в законную силу приговора, просить Верховный суд о разъяснениях по вопросам единообразного применения законов (ст. ст. 14, 15 Закона от 15 июля 1987 г.).
Наконец, шестая модель — «полноценной юрисдикции по жалобам и жесткого контроля за деятельностью судов» характерна для стран, обладающих историческим приоритетом в возникновении и развитии института омбудсмена, — Швеции и Финляндии. Широкая юрисдикция обусловливает функционирование в этих странах нескольких уполномоченных: канцлер юстиции и парламентский омбудсмен в Финляндии (ст. 108 Конституции); главный парламентский омбудсмен и три парламентских омбудсмена в Швеции (гл. 13, ст. 6 Акта о форме правления). По сути, омбудсмен в этих странах (особенно в Швеции) стоит над судами, поскольку наделен надзорными полномочиями, правом решения вопроса о привлечении судьи к уголовной ответственности, может участвовать в судебном разбирательстве по вопросам дисциплинарной ответственности должностных лиц, если должностное лицо привлечено к такой ответственности по инициативе омбудсмена.
Отечественная конституционная модель компетенции федерального уполномоченного как должностного лица, не наделенного государственно-властными прерогативами, характеризуется сочетанием элементов первой, третьей и частично пятой моделей: он не подменяет судебные органы, но обладает как правом обращаться в Конституционный Суд РФ, так и правом инициировать резервные способы обеспечения правосудности вступивших в законную силу судебных решений <19>. Кроме того, отечественное законодательство позволяет Уполномоченному по правам человека по результатам рассмотрения жалобы обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа, организации, наделенных публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах (п. 1 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
———————————
<19> Как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Постановлении от 17 июля 2002 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. ст. 342, 371, 373, 378, 379, 380 и 382 УПК РСФСР, ст. 41 УК РСФСР и ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», по своему содержанию и предназначению пересмотр вступивших в законную силу, т.е. окончательных, судебных решений и новое рассмотрение дела является дополнительным способом обеспечения их правосудности, который, имея резервное значение, используется именно тогда, когда неприменимы или исчерпаны все другие средства процессуально-правовой защиты. Вступление в гражданский, уголовный, административный процесс на резервных стадиях полностью согласуется с конституционными функциями уполномоченного, чья деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан (ст. 3, ч. 1 ст. 16, п. п. 3 и 5 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Таким образом, процессуальные права уполномоченного остаются в целом производными от прав защищаемого им лица, однако право на обращение с административным иском в защиту неопределенного круга лиц фактически наделяет его самостоятельной процессуальной компетенцией, хотя и в рамках только одного вида судопроизводства.
В период с 1999 по 2016 г. Конституционным Судом РФ было вынесено 43 решения по жалобам Уполномоченного по правам человека, в том числе 9 постановлений и 34 определения. В частности, по жалобе уполномоченного Конституционный Суд высказался о недопустимости уведомительного порядка проведения публичных религиозных мероприятий, которые не требуют принятия мер по обеспечению общественного порядка и безопасности (Постановление КС РФ от 5 декабря 2012 г. N 30-П), о праве некоммерческих организаций — иностранных агентов свободно получать имущество от иностранных и российских источников и использовать его в целях политической деятельности, в том числе в интересах иностранных источников (Постановление КС РФ от 8 апреля 2014 г. N 10-П), о предоставлении возможности сельским поселениям самостоятельно выбрать избирательную систему, кроме сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов (Постановление КС РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П).
С 2016 г. федеральным уполномоченным значительное внимание уделялось рассмотрению обращений по вопросам реализации уголовно-процессуального законодательства, стабильно составляющих самую большую часть поступающей почты. Так, в 2016 г. поступило 13 366 таких обращений (31,4% от всех поступивших), в 2017 г. — 12 779 (30,5%), в 2018 г. — 11 191 (28,9%).
Преобладающими в структуре этих обращений являются просьбы о пересмотре приговоров и постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Значительно выросло число жалоб на действия следователей и дознавателей в связи с осуществлением уголовного преследования: в 2018 г. увеличение по сравнению с 2017 г. на 32%, по сравнению с 2016 г. — на 36%. Даже единичные факты отмены приговоров и прекращения уголовных дел по инициативе уполномоченного (в 2018 г. — пять таких случаев) свидетельствуют об эффективности его деятельности в данной сфере.
Анализируя ситуацию с соблюдением прав участников уголовного судопроизводства, федеральный уполномоченный обратил внимание на нерешенность системных проблем, сложившихся в рамках уголовно-процессуальных отношений, в том числе на ослабление полномочий прокурора по отношению к предварительному следствию, неэффективность стадии возбуждения уголовного дела, несовершенные критерии оценки деятельности следователей и дознавателей, отсутствие до 2019 г. в судах общей юрисдикции кассационной инстанции межрегионального характера <20>.
———————————
<20> См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 г. URL: http://ombudsmanrf.org/upload/files/docs/lib/doclad_2018.pdf (дата обращения: 15.07.2019).
Отчасти указанные проблемы решены законодателем по инициативе Верховного Суда РФ благодаря созданию кассационных и апелляционных судов общей юрисдикции. Тем самым в отечественной судебной системе реализован принцип «один суд — одна инстанция», исключена ситуация, когда вынесенное судьей решение, в том числе по такому серьезному вопросу, как продление срока содержания под стражей свыше 12 месяцев (ч. 3 ст. 109 УПК РФ), проверяется судьями того же суда. Кроме того, созданные судебные кассационные и апелляционные округа охватывают территории нескольких субъектов РФ, что в значительной мере исключает оказание влияния на отправление правосудия со стороны должностных лиц регионального уровня <21>.
———————————
<21> Подробнее см.: Момотов В.В. Судебная реформа 2018 года в Российской Федерации: концепция, цели, содержание (часть I) // Журнал российского права. 2018. N 10. С. 134 — 146.
Процессуальная компетенция уполномоченных по правам человека в субъектах РФ значительно скромнее. По сути, она ограничена конституционным (в региональных конституционных и уставных судах) и административным судопроизводством (ст. 40 Кодекса административного судопроизводства РФ). Гражданское и уголовное процессуальное законодательство, находящееся в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), какими-либо полномочиями данных должностных лиц не наделяет, поэтому они не могут непосредственно обращаться в суд и обжаловать его решения даже в том случае, если такая возможность предоставлена им законом субъекта Федерации <22>. Однако федеральный закон не препятствует им быть представителем гражданина в суде (ст. ст. 48, 51 ГПК РФ), а также защитником, допущенным судом к участию в деле наряду с адвокатом (ч. 2 ст. 49 УПК РФ), представителем потерпевшего, гражданского истца (ч. 1 ст. 45 УПК РФ), гражданского ответчика (ч. 1 ст. 55 УПК РФ), если об этом ходатайствует соответствующий участник процесса.
———————————
<22> См. разъяснения Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 г. «Ответы Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации на вопросы судов по применению норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
С учетом такого федерального регулирования в законодательстве отдельных субъектов РФ (Курганская и Магаданская области, Еврейская автономная область и др.) вообще не нормируются отношения уполномоченных с органами судебной власти. Ряд субъектов РФ (Тамбовская область) ограничиваются констатацией федеральных норм. В Новосибирской области установлен прямой запрет на вмешательство уполномоченного в уголовно-процессуальную, судебную деятельность.
Однако большинство субъектов Российской Федерации все же устанавливает специфические формы взаимодействия уполномоченных и судов, усиливая тем самым гарантии защиты прав и свобод личности:
- право инициировать обращение в суд компетентного органа (прежде всего прокуратуры) (республики Татарстан и Крым, Чеченская Республика, Камчатский край, Самарская, Томская и Ярославская области, г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и др. — всего 27 субъектов РФ);
- представление ежегодных и (или) специальных докладов о соблюдении прав и свобод человека и гражданина (Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Забайкальский край, Московская, Омская и Саратовская области, г. Севастополь, Чукотский автономный округ и др. — всего 44 субъекта РФ);
- разъяснение заявителю порядка обжалования судебного решения при возвращении жалобы на данное судебное решение (Алтайский край, Тверская и Ульяновская области);
- обращение в конституционный (уставный) суд субъекта РФ с запросом о соответствии конституции (уставу) законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан (республики Коми и Северная Осетия — Алания, Пермский край, Кемеровская и Свердловская области и др. — всего 11 субъектов РФ);
- обращение к федеральному уполномоченному с предложением об обжаловании судебного акта (Хабаровский край, Тюменская область);
- возможность заключения соглашения о сотрудничестве с областным судом (Иркутская область);
- выступление по доверенности в суде в защиту прав представителей коренных малочисленных народов (Красноярский край).
Включение отдельных норм в законы субъектов РФ вызывает серьезные сомнения с точки зрения их соответствия федеральному законодательству. Так, Конституционным законом Республики Тыва «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Тыва» (п. 5 ч. 1 ст. 27) закреплено право уполномоченного обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, хотя Конституционный Суд России однозначно высказался об отсутствии права на обращение в свой адрес со стороны региональных уполномоченных (Определение КС РФ от 20 декабря 2005 г. N 474-О).
В ряде субъектов РФ закрепляется право граждан на обжалование в суд действий уполномоченных (республики Адыгея и Марий Эл, Волгоградская и Смоленская области и др.), в том числе право обжаловать отказ уполномоченного в принятии жалобы к рассмотрению (Ненецкий автономный округ). Между тем в судебной практике сложилась правовая позиция, согласно которой обращение заявителя к уполномоченному не имеет самостоятельного основания и предмета иска, уполномоченный и его аппарат не наделены правом на вынесение решений, носящих государственно-властный характер, а потому отказ уполномоченного в принятии жалобы к рассмотрению не может нарушить права граждан либо создать препятствие в их реализации <23>.
———————————
<23> См. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2012 г., утв. Президиумом ВС РФ 26 декабря 2012 г.
Отдельные субъекты РФ (Карачаево-Черкесская и Чувашская республики, Ставропольский край, Амурская и Тюменская области) дублируют в своих законах положение п. 3 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», наделяя регионального уполномоченного правом обратиться в суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи, и тем самым произвольно дополняют круг субъектов кассационного, надзорного обжалования, устанавливаемый федеральным законом.
Практика деятельности региональных уполномоченных включает и иные формы взаимодействия: обмен информацией, участие уполномоченного в заседаниях конституционного (уставного) суда независимо от того, является ли он субъектом обращения по конкретному делу, проведение совместных научно-практических конференций и т.д. <24>.
———————————
<24> См.: Цалиев А.М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 4. С. 9 — 12.
Как отмечается региональными уполномоченными, лидирующее место в общем количестве поступающих к ним обращений занимают жалобы осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, в том числе на вынесенные в их отношении судебные решения. Не имея самостоятельных процессуальных полномочий на обжалование приговоров, иных судебных постановлений по уголовным делам, уполномоченные в субъектах РФ активно способствуют улучшению условий содержания в исправительных учреждениях, решению вопросов оказания осужденным медицинской помощи <25>, соблюдению иных социально-экономических прав, чем в значительной мере ослабляют нагрузку на судебную систему, предотвращая возможный конфликт или его усугубление и, как следствие, устраняя необходимость участия судов в разрешении потенциального спора.
———————————
<25> См.: Бойцев А.А. Гуманизация в уголовном праве и процессе: мнение Уполномоченного по правам человека в Новгородской области // Новгородский судебный вестник. 2019. N 1 (25). С. 26 — 27; Доклад Уполномоченного по правам человека в г. Москве «О деятельности Уполномоченного по правам человека в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод человека и гражданина в 2017 году».
Конституционными (уставными) судами субъектов РФ могут формулироваться правовые позиции по вопросам статуса, наделения полномочиями и их прекращения, компетенции региональных уполномоченных. Рассмотрение соответствующих вопросов может быть инициировано как уполномоченным, так и гражданами, действующими в публичных интересах.
Так, Уставным судом Санкт-Петербурга сформулированы позиции, согласно которым отношения, связанные с освобождением от должности уполномоченного, по своему характеру не предполагают их обязательного регулирования Уставом Санкт-Петербурга, статус городского Законодательного собрания не препятствует ему освобождать уполномоченного от должности. При этом основания и порядок такого освобождения должны быть четкими, ясными, недвусмысленными, исключать произвольность принятия решения, гарантировать независимость и неподотчетность уполномоченного государственным органам, лицам, замещающим государственные должности, органам и должностным лицам местного самоуправления в Санкт-Петербурге <26>. Этим же Уставным судом устранено препятствие для обращения к уполномоченному с жалобами по вопросам защиты прав и свобод, нарушенных органами и должностными лицами местного самоуправления, в виде обязательного предварительного обращения заявителя к должностным лицам органов государственной власти Санкт-Петербурга <27>. Уставный суд Калининградской области отказался вмешиваться в полномочия областной Думы по установлению компетенции уполномоченного (заявитель просил дополнить ее правом уполномоченного инициировать судебные разбирательства <28>).
———————————
<26> См. Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 25 мая 2010 г. N 010/10-П.
<27> См. Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 июня 2012 г. N 001/12-П.
<28> См. Постановление Уставного суда Калининградской области от 27 сентября 2019 г. N 8-П.
Однако в литературе высказываются предложения о расширении процессуальной правосубъектности отечественных уполномоченных по правам человека: о наделении полномочиями непосредственно обращаться суд в рамках любого вида судопроизводства (в том числе гражданского и уголовного) и закреплении соответствующих норм в актах федерального процессуального законодательства, о предоставлении права ознакомления с материалами дела на любой стадии, о постоянном участии (лично либо через представителей) в судебных заседаниях по делам об оспаривании нормативных правовых актов, об обеспечении постоянного представительства уполномоченных в конституционных (уставных) судах <29>.
———————————
<29> См.: Москалькова Т.Н. Указ. соч.
Вместе с тем правозащитный потенциал национальных омбудсменов должен реализовываться строго в рамках положений ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина обеспечиваются прежде всего правосудием и с учетом приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда о недопустимости подмены компетенции судов, имеющих собственное ценностное назначение в механизме защиты прав и свобод.
Основу демократического, правового государства составляет принцип верховенства права, которое обеспечивается в первую очередь судебной властью, способной принуждать к его соблюдению любых субъектов общественных отношений <30>. Отсюда право на судебную защиту носит абсолютный характер и не подлежит каким-либо ограничениям <31>.
———————————
<30> См.: Момотов В.В. Уважение к суду как правовая категория: реальность и перспективы в России // Судья. 2019. N 4. С. 8 — 15.
<31> См.: Хабриева Т.Я., Лазарев В.В., Габов А.В. и др. Судебная практика в современной правовой системе России: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, В.В. Лазарева. М., 2017. 432 с.
Поэтому модель взаимодействия уполномоченных по правам человека и судебной власти, сформированная в современной России, является оптимальной с учетом ее конституционного развития, системы органов государственной власти, статуса Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина, исторически сложившейся роли прокуратуры.
Вместе с тем следует шире использовать институт уполномоченных в механизме досудебного разрешения споров <32>. Нуждается в глубоком обобщении колоссальный поток жалоб к федеральному уполномоченному по вопросам соблюдения уголовного и уголовно-процессуального законов при рассмотрении уголовных дел и материалов, необходимо обсуждение этих результатов с участием судов и прокуратуры. Можно рассмотреть вопрос о более широком взаимодействии уполномоченных с органами судейского сообщества.
———————————
<32> В частности, в литературе высказано предложение о наделении аппаратов уполномоченных по правам человека функциями семейных медиаторов, в том числе в такой специфичной, эмоционально напряженной сфере семейных отношений, как расторжение брака и связанных с ним вопросах воспитания и содержания несовершеннолетних детей, разрешения имущественных споров (см.: Трофимец И.А. Медиация и расторжение брака // Российский судья. 2014. N 10. С. 17 — 19).
Эти и, возможно, другие меры, не посягая на самостоятельность судебной власти, позволят сделать взаимодействие уполномоченных и судов более эффективным и в полной мере реализовать потенциал органов государства в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина.
Библиографический список
Buck T., Kirkham R., Thompson B. The Ombudsman Enterprise and Administrative Justice. London, 2010. URL: https://doi.org/10.4324/9781315555034.
Craig P.P. Administrative Law, 6th ed. London, 2008.
The Swedish Ombudsman // University of Pennsylvania Law Review. 1961. Vol. 109. No. 8.
Uggla F. The Ombudsman in Latin America // Journal of Latin American Studies. 2004. Vol. 36. No. 3.
Бойцев А.А. Гуманизация в уголовном праве и процессе: мнение Уполномоченного по правам человека в Новгородской области // Новгородский судебный вестник. 2019. N 1 (25).
Вагизов Р.Г. Понятие омбудсмена (уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Российская юстиция. 2008. N 11.
Журавлева О.О. К вопросу о соотношении понятий «налоговый контроль» и «контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах» // Журнал российского права. 2009. N 7.
Зражевская Т.Д. Институт уполномоченного по правам человека как фактор противодействия коррупции // Омбудсмен. 2012. N 2.
Кабышев С.В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5.
Комкова Г.Н., Лукашова Н.Ф. Проблемы взаимодействия уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации с государственными органами и органами местного самоуправления // Омбудсмен. 2012. N 1.
Куручинин Ю.С. О критериях эффективности деятельности регионального Уполномоченного по правам человека // Российская юстиция. 2016. N 10.
Матейкович Е.А. Защита интересов медицинских работников при рассмотрении вопросов о ненадлежащем оказании акушерско-гинекологической помощи (обзор литературы) // Международный научно-исследовательский журнал. 2017. N 8-3(62). URL: https://doi.org/10.23670/IRJ.2017.62.021.
Момотов В.В. Судебная реформа 2018 года в Российской Федерации: концепция, цели, содержание (часть I) // Журнал российского права. 2018. N 10.
Момотов В.В. Уважение к суду как правовая категория: реальность и перспективы в России // Судья. 2019. N 4.
Москалькова Т.Н. Институт уполномоченных по правам человека в государственном механизме России // Административное право и процесс. 2018. N 12.
Середа М.Ю. Институт омбудсмена в Федеративной Республике Германия // Омбудсмен. 2013. N 2.
Трофимец И.А. Медиация и расторжение брака // Российский судья. 2014. N 10.
Федотова Ю.Г. Судебный контроль за реализацией прав и законных интересов граждан, участвующих в обеспечении обороны и безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 8. DOI: 10.18572/1813-1247-2019-8-17-22.
Хабриева Т.Я., Лазарев В.В., Габов А.В. и др. Судебная практика в современной правовой системе России: монография / под ред. Т.Я. Хабриевой, В.В. Лазарева. М., 2017.
Цалиев А.М. Конституционные суды и уполномоченные по правам человека: общие задачи, проблемы образования и взаимодействия // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 4.
Авторы: М.С. Матейкович, И.С. Романчук
Телефон: