Поставленная Президентом РФ задача модернизации гражданского законодательства обусловила подготовку Концепции развития гражданского законодательства, а также проекта изменений и дополнений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). В случае принятия указанного проекта в Российской Федерации появится принципиально новый ГК РФ, отвечающий современным задачам развития страны.
Реформирование гражданского законодательства, как показали результаты публичного обсуждения Концепции его развития, невозможно без учета сложной системы межотраслевых связей гражданского и иных отраслей законодательства, включая земельное.
Научный поиск новых основ взаимодействия норм различной отраслевой принадлежности позволит уменьшить коллизионность ГК РФ и иных федеральных законов и стабилизирует правоприменительную практику. Не пытаясь в рамках одной статьи осветить всю проблему в целом и предложить некий универсальный способ ее решения, обратим внимание лишь на одно ее проявление — коллизионность норм ГК РФ и Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), предполагающих различное решение вопроса о возможности изъятия земельного участка у арендатора для государственных или муниципальных нужд.
Согласно п. 1 ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Данное правило ст. 283 ГК РФ распространяет на лиц, имеющих земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. Это означает, что правила данной статьи не распространяются на принудительное расторжение договора аренды.
Согласно ст. 619 ГК РФ по требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, если арендатор:
-
- пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями;
- существенно ухудшает имущество;
- более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа не вносит арендную плату;
- не производит капитального ремонта имущества в установленные договором аренды сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, если в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью арендатора. Договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя.
Из этого следует, что ГК РФ не предусматривает в качестве основания расторжения договора аренды желание публичного собственника использовать переданный в аренду земельный участок для государственных нужд.
Иные правила содержатся в ст. 46 ЗК РФ. Согласно данной статье кроме оснований и порядка прекращения аренды земельного участка, предусмотренных гражданским законодательством, аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя в случае необходимости изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
Таким образом, перед нами одна из многочисленных коллизий норм гражданского и земельного права, порождающих противоречивую судебную практику. Как показывает ее анализ, в одних случаях суды пришли к выводу о том, что земельный участок может быть изъят для государственных или муниципальных нужд не только у собственника земельного участка, но и у его арендатора до истечения срока действия договора аренды <1>, в других — к прямо противоположной позиции, согласно которой процедура изъятия земельного участка распространяется исключительно на собственников земельных участков <2>.
———————————
<1> Постановления ФАС Московского округа от 4 апреля 2011 г. N КГ-А40/1375-11 по делу N А40-50772/10-144-215, Второго арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2006 г. по делу N А28-15520/05-866/16.
<2> Постановление ФАС Поволжского округа от 4 октября 2007 г. по делу N А55-547/2007-С32.
Различные подходы к решению данной проблемы выявились даже на уровне Высшего Арбитражного Суда РФ, в частности, по спору об изъятии земельного участка для государственных нужд между Департаментом земельных ресурсов города Москвы и ООО «Валентина 1» (арендатор). Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций удовлетворили требования Департамента и изъяли земельный участок для государственных нужд.
Однако Судебная коллегия ВАС РФ в Определении от 26 апреля 2011 г. указала на то, что нормы об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд применимы к выкупу земельного участка у его собственника, поэтому данные нормы не могут быть применены к рассматриваемой ситуации, поскольку «прекращение договора аренды земельного участка должно осуществляться на основании иных механизмов, предусмотренных действующим законодательством».
На основании этого Судебная коллегия ВАС РФ пришла к выводу, что судами нижестоящих инстанций «неправильно применены нормы материального права, что повлекло нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права». Президиум ВАС РФ в Постановлении от 26 июля 2011 г. не согласился с таким подходом, отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение, сформулировав при этом следующую правовую позицию.
Несмотря на то что нормы об изъятии земельного участка прямо регулируют выкуп участка у его собственника либо изъятие земельного участка у обладателя иного вещного прав (право постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения), указанные нормы могут быть применены по аналогии в случаях, если для государственных или муниципальных нужд требуется земельный участок, переданный в аренду, если арендованные земельные участки изымаются вместе с находящимися на них строениями, принадлежащими арендатору на праве собственности.
При этом уполномоченный орган публичной власти должен принять решение об изъятии путем выкупа как арендованного земельного участка, так и объектов недвижимости, находящихся на таком земельном участке и принадлежащих арендатору на праве собственности, а при несогласии правообладателя данный орган должен обратиться в суд с требованием о выкупе арендованного земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости.
На основании принятых решений об изъятии путем выкупа арендованного земельного участка и объектов недвижимости, находящихся на таком участке, договор аренды земельного участка прекращается в силу положений подп. 5 п. 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ <3>.
———————————
<3> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 26 июля 2011 г. N 2379/11 по делу N А40-96790/09-7-743.
С данной позицией Президиума ВАС РФ можно согласиться лишь частично. По нашему мнению, к арендатору земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной (далее — публичной) собственности, могут быть применены нормы ГК РФ и ЗК РФ об изъятии земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, однако постановка вопроса о выкупе арендуемого земельного участка не обоснованна.
Наличие подобных коллизий ГК РФ и ЗК РФ обусловило в научной литературе большую и продолжительную дискуссию.
Представители цивилистической науки полагают, что предмет земельного права — это экология, мониторинг, кадастр — публично-правовые вопросы, а земельное право необходимо считать частью административного права [1, 2]. Под сомнение ставится само существование земельного права, водного права, лесного права как «искусственно поддерживаемых отраслей права» [3]. Делается вывод о том, что права на недра, водные объекты и лесные участки относятся к компетенции гражданского права, поскольку нормам о вещных правах на данные объекты, об обороте, о возникновении и прекращении данных прав в специальных природоресурсных законах делать нечего [4].
Если исходить из такой методологической позиции, в рассмотренном деле безусловный приоритет суду следовало отдать нормам ГК РФ.
Радикально настроенные ученые-аграрники, напротив, предлагают изъять из ГК РФ главу 17, поскольку земельные отношения никак не могут являться предметом гражданского права, а в случае коллизий норм гражданского и земельного права — однозначный приоритет у норм земельного права [5]. При таком подходе изъятие земельного участка для государственных нужд у арендатора, предусмотренное ЗК РФ, справедливо и обоснованно.
Представляется, истину в подобном споре следует искать не в крайних точках, а где-то посередине. Доктринальный выход из существующих коллизий норм земельного и гражданского права должен быть в иной плоскости — изменении существующих представлений о системе права и развитии представлений о роли и значении межотраслевых институтов [6].
Возвращаясь к теме настоящей статьи, позволим себе высказать ряд соображений практического свойства.
1. Прежде всего необходимо разграничивать изъятие для государственных нужд земельных участков в зависимости от того, находятся ли эти земельные участки в публичной или в частной собственности. В первом случае, действительно, должна идти речь об изъятии земельного участка у арендатора. Процедура здесь должна быть такая же, какая предусмотрена для изъятия земельных участков у собственников, землевладельцев, землепользователей (принятие решения уполномоченным государственным или муниципальным органом об изъятии участка, уведомление арендатора и т.п.).
Эта процедура, на наш взгляд, должна применяться независимо от того, есть на данном земельном участке строения, принадлежащие арендатору на праве собственности, или таких строений нет (например, если речь идет о сельскохозяйственных угодьях). Отличие в этом случае будет заключаться лишь в том, что будет иметь место несколько иной фактический состав, необходимый для осуществления изъятия застроенных земельных участков для публичных нужд. Во избежание нарушения прав арендаторов в гражданское законодательство следует внести соответствующие изменения. В частности, необходимо упомянуть об арендаторах публичных земель в ст. 283 ГК РФ.
Если же земельный участок находится в частной собственности, то и изымается он именно у собственника, а не у арендатора. Соответственно, в этом случае применительно к арендатору нужно вести речь о принудительном (досрочном) прекращении договора аренды в порядке, предусмотренном ГК РФ. При этом следует руководствоваться ст. 451 ГК РФ и расторгать договор в связи с существенным изменением обстоятельств. И собственник вправе включить в состав убытков, возмещаемых ему в связи с изъятием земельного участка, те убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами [7, с. 18] (в том числе перед арендаторами).
2. Как отмечалось выше, мы считаем позицию Президиума ВАС РФ о том, что земельный участок у арендатора выкупается, не соответствующей действующему законодательству. Бесспорно, что у арендатора должны выкупаться принадлежащие ему на праве собственности объекты недвижимости, расположенные на этом земельном участке, но не ясно, на каком основании у арендатора должен выкупаться сам земельный участок.
По-видимому, ВАС РФ исходит из ст. 283 ГК РФ, которая допускает неоднозначное толкование. Из положения о том, что к землевладельцам и землепользователям применяются правила, предусмотренные ст. ст. 279 — 282 ГК РФ для собственников, в принципе можно сделать вывод о том, что и у указанных правообладателей земельных участков эти участки выкупаются. А если Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ предлагает применять к арендаторам указанные нормы по аналогии — отсюда и вывод о выкупе земельного участка у арендатора.
Однако в литературе земельно-правовой тематики многие авторы сформулировали иную позицию, согласно которой у иных правообладателей (несобственников) земельные участки не выкупаются, поскольку не принадлежат им на праве собственности [7, с. 18; 8 — 11]. Они имеют право лишь на возмещение убытков в связи с изъятием. Об этом прямо говорит ст. 63 ЗК РФ, где в п. 1 предусмотрена общая норма о возмещении убытков любым правообладателям, а в п. 4 специально подчеркивается, что собственникам, кроме того, выплачивается рыночная стоимость участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок. По нашему мнению, такой подход представляется более убедительным. Необходимо, чтобы именно он получил четкое нормативное закрепление в гражданском законодательстве.
Вместе с тем арендаторы земельных участков, находящихся в публичной собственности, могли приобретать право аренды этих земельных участков на торгах. В этом случае арендаторам должна быть компенсирована стоимость данного права, но эту компенсацию следует рассматривать не как выкуп земельного участка у арендатора, а как возмещение его убытков (реальный ущерб). В связи с этим в гражданское и земельное законодательство необходимо добавить норму о том, что рыночная стоимость права аренды земельного участка определяется в ходе проведения оценочной деятельности в установленном порядке <4>.
———————————
<4> См.: Распоряжение Минимущества России от 10 апреля 2003 г. N 1102-р «Об утверждении Методических рекомендаций по определению рыночной стоимости права аренды земельных участков».
3. Представляет интерес вопрос о том, имеют ли право арендаторы земельных участков на получение взамен изымаемого равноценного земельного участка (как это предусмотрено п. 1 ст. 63 ЗК РФ), и если да, то при каких условиях?
Существует мнение, что у арендаторов такого права нет якобы на том основании, что им в соответствии со ст. 57 ЗК РФ возмещаются убытки в полном объеме, включая упущенную выгоду, в том числе убытки, вызванные досрочным прекращением договора аренды [12] <5>. Представляется, что это не совсем так, ведь убытки возмещаются и землевладельцам, и землепользователям, и собственникам. Ответ на поставленный вопрос опять-таки зависит от того, в чьей собственности находится арендуемый земельный участок — в публичной или частной.
Если участок принадлежит публичному образованию, то он вместо компенсации стоимости права аренды (если ранее земельный участок предоставлялся на торгах) может предоставить арендатору равноценный участок без проведения торгов. Если участок и ранее предоставлялся без проведения торгов, то, по нашему мнению, также возможно предоставление равноценного земельного участка без торгов. Соответствующие нормы должны быть закреплены в земельном законодательстве. Если же арендуемый участок находился в частной собственности, понятно, что ни о каком предоставлении равноценного участка не может быть и речи.
———————————
<5> Позднее Е.С. Клейменова изменила свою позицию и пришла к выводу, что при аренде государственных и муниципальных земель предоставление земельного участка взамен изымаемого арендатору возможно только по взаимному соглашению собственника и арендатора земельного участка без проведения торгов [7 с. 19, 20].
4. В настоящий момент процедуры разграничения государственной собственности на землю далеки от завершения. В результате большая часть земельного фонда страны находится в так называемой неразграниченной государственной собственности, которой по общему правилу распоряжаются органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
При этом обратим внимание, что сами органы местного самоуправления не осуществляют правомочий владения и пользования таким участком, а выполняют лишь правомочие распоряжения им путем продажи, предоставления в постоянное (бессрочное) пользование или передачи в аренду гражданам и юридическим лицам.
Таким образом, в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд у арендатора (равно как и у землепользователя, и у землевладельца) происходит его переоформление из «неразграниченной государственной» собственности в федеральную, субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность.
Отдельной проблемой, не урегулированной в законодательстве, является возможность изъятия публичных земельных участков из одной формы публичной собственности в другую (например, изъятие муниципальных земельных участков в федеральную собственность для строительства железной дороги).
На наш взгляд, необходимо нормативно закрепить, наряду с принятием административных актов о перераспределении публичных земель, заключение договоров о возмездной передаче имущества между публично-правовыми образованиями, конкретизирующих права и обязанности сторон.
Расчет стоимости отчуждаемого у одного публичного собственника другому земельного участка должен происходить по тем же правилам, что и в случае изъятия земельного участка у частного собственника по причине закрепленного в Конституции РФ (ст. 8) принципа равенства всех форм собственности.
Соответственно, права арендатора должны быть гарантированы равным образом вне зависимости от того, в частной, государственной, муниципальной (или неразграниченной государственной) собственности находится участок, переданный ему в аренду.
5. Цивилизованные формы изъятия любых земель (как у собственников, так и у арендаторов) в свете действующего градостроительного законодательства состоят в том, что в документах территориального планирования фиксируются планируемые к строительству объекты и сроки их возведения (например, ч. 6 ст. 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрадК РФ) предусматривает, что на картах планируемого размещения объектов федерального значения отображаются планируемые для размещения объекты федерального значения в соответствующих областях).
На основе таких сведений необходимые для публичных целей земельные участки могут быть зарезервированы. Отсюда следует, что необходимость изъятия земельного участка для федеральных нужд (равно как и региональных или муниципальных) известна заранее. Следовательно, если участок нужен для публичных нужд, его просто не следует предоставлять в аренду (или предоставлять, но на меньший срок).
6. Полностью поддерживая необходимость модернизации гражданского (равно как и земельного) законодательства, следует заметить, что ее осуществление необходимо производить с учетом объективно сложившейся системы межотраслевых связей, а также иного отраслевого законодательства.
В этом смысле, анализируя проект изменений и дополнений в ГК РФ, позволим себе высказать в его адрес ряд критических замечаний:
разработчики проекта ГК РФ механически переносят в него (ст. 296 проекта) ряд норм ЗК РФ (например, ст. 49 определяющую, что такое «публичные нужды»), хотя в таком действии нет практической необходимости. Полагаем, что подобные решения, обусловленные исключительно желанием авторов законопроекта обеспечить «чистоту доктрины», в рамках которой отрицается существование земельного права, не принесут практической пользы и не улучшат правоприменительной практики;
в проекте очень фрагментарно решаются вопросы изъятия земель у их правообладателей, хотя дополнительно к имеющимся вещным правам проект вводит и новые вещные права. На наш взгляд, на арендаторов публичных земель должны распространяться те же правила об изъятии, что и для иных правообладателей (кроме правила о выкупе земельного участка). Проект же не упоминает не только об арендаторах, но и пользователях и владельцах, хотя по проекту Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации [13] «…право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должны быть сохранены без установления какого-либо срока, на который они сохраняются, и без изменения их содержания.
Однако такие права не должны возникать в будущем…». В связи с этим остается открытым вопрос: если проект будет принят в предложенном для публичного обсуждения виде, как будет изыматься земля у владельцев и пользователей, какие у них будут гарантии, применительно к эмфитевзису и праву застройки (суперфицию) в проекте есть упоминание о том, что в случае изъятия земельного участка обладатели этих прав должны получить компенсацию в связи с досрочным расторжением договора. Однако что включает эта компенсация, из текста проекта остается непонятным. Проект содержит и ряд других «сырых», недоработанных норм, снижающих уровень гарантий прав как собственников, так обладателей иных прав (включая аренду) на земельные участки.
Подводя итоги, заметим, что в настоящий момент существует коллизия норм ГК РФ и ЗК РФ в части возможности изъятия земельного участка у арендатора для государственных и муниципальных нужд. С одной стороны, установление полного запрета изъятия у арендатора земельного участка для государственных или муниципальных нужд могло бы привести к созданию для арендатора больших правовых гарантий, чем для частного собственника, что едва приемлемо.
С другой стороны, произвольное одностороннее расторжение договора аренды публичным собственником земельного участка ставит под сомнение права и законные интересы арендатора земельного участка. Во избежание этого нами были предложены некоторые изменения, которые напрашиваются в действующее законодательство.
Кроме того, поиск разумного баланса частных и публичных интересов заключается в данном случае, на наш взгляд, в необходимости увязывать изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд с содержанием документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Такая необходимость предусмотрена ч. 4 ст. 9 ГрадК РФ, согласно которой «…не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа (выделено мой. — Прим. авт.), земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».
Вступление в силу данной нормы уже неоднократно переносилось <6>, что не отвечает целям и задачам построения цивилизованного рынка недвижимости и созданию гарантий экономических прав граждан и юридических лиц.
———————————
<6> На момент подписания настоящей статьи предусмотрено, что она вступит в силу с 31 декабря 2012 г.
Список литературы
1. Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26.
2. Суханов Е.А. Перспективы развития гражданского законодательства в России: планы и современные реалии.
3. Маковский А.Л. Интервью: Обновление «экономической конституции» // ЭЖ-Юрист. 2009. N 14.
4. Бевзенко Р.С. Гражданский переворот // ЭЖ-Юрист. 2009. N 10.
5. Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 58.
6. Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Чаркин С.А. Теоретические проблемы соотношения норм земельного и гражданского права в контексте дискуссии о системе права // Современное право. 2011. N 7. С. 3 — 9.
7. Клейменова Е.С. Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2008.
8. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2002 (автор комментария к гл. 17 — И.А. Иконицкая).
9. Боголюбов С.А., Никишин В.В., Устюкова В.В. Земельное право. М.: Норма, 2003. С. 243, 244.
10. Корнеев А.Л. Сделки с земельными участками. М.: Городец, 2006.
11. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: ООО «Питер Пресс», 2009.
12. Клейменова Е.С. Предварительное и равноценное возмещение как условие выкупа (изъятия) земельного участка для государственных или муниципальных нужд // Юрист. 2007. N 12.
13. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. М.: Статут, 2009. С. 92.
Читайте ещё по этой теме:
- Когда могут изъять земельный участок?
- Защита прав арендаторов земельных участков при одностороннем расторжении договоров аренды в городе Москве
Автор: А.П. Анисимов, В.В. Устюкова
Телефон: