Особенностью публично-правового режима земельных участков является возможность ограничения или даже принудительного прекращения субъективного гражданского права собственника на принадлежащий ему земельный участок.
При этом всякое ограничение субъективных гражданских прав в подобном случае имеет или, как правило, должно иметь определенные пределы, установленные законом. В настоящее время такое ограничение допускается: в целях резервирования земельных участков; на период действия чрезвычайных обстоятельств; при особых условиях использования земель в охранных и санитарно-защитных зонах. В этой связи ограничения для иных целей недопустимы.
В настоящее время, в связи с распространением Концепции совершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента РФ от 18.07.2008 N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — Концепция), в основе определения пределов ограничения субъективных гражданских прав на земельный участок используются также нравственные начала гражданско-правового регулирования — принципы разумности, добросовестности и справедливости, — более характерные для континентального права, но тем не менее вполне оправданные динамикой развития современных отношений по землевладению и землепользованию.
Именно поэтому во многом универсальные пределы ограничения субъективных гражданских прав на земельный участок должны совпадать с пределами их осуществления. Нередко ограничение субъективных гражданских прав — это осуществление права в рамках государственных полномочий, устанавливаемых в целях недопущения субъектами гражданских правоотношений злоупотреблений правом.
Р.И. Капелюшников указывает: «Ограничения на права собственности индивидуума вытекают из признания им прав собственности других индивидуумов. В обмен на свой отказ от поведения, способного причинить ущерб чужому имуществу, индивидуум рассчитывает на такой же отказ других по отношению к его имуществу» <1>.
———————————
<1> Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). М., 1990.
Ограничение права на земельный участок не должно осуществляться с намерением причинить вред правообладателю земли, но имеет общеполезные цели, как в случае добровольного, так и в случае принудительного (государственного) ограничения. Иначе (в последнем случае) решения государственных и муниципальных органов власти по ограничению субъективных гражданских прав на земельный участок, а тем более изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд можно квалифицировать как злоупотребление правом.
Рассматривая специфику гражданского правонарушения, исходя из факта реализации субъектом предоставленных ему прав, когда в процессе реализации этих прав он допускает нарушение прав и охраняемых законом интересов других лиц, мы вынуждены констатировать: в действующих нормативных актах определение понятия «злоупотребление гражданским правом» не дано, как не указаны и пределы перехода субъективного права за границы дозволенного, когда его осуществление может квалифицироваться как злоупотребление правом. Не сформулировано указанное понятие и в судебной практике. Применению подлежит норма ст. 10 ГК РФ, налагающая запрет на совершение определенных действий со стороны граждан и юридических лиц и устанавливающая санкцию за такие действия, но не раскрывающая сущностных признаков запрещаемого действия, что затрудняет обращение к данной норме в правоприменительной практике.
Концепция предлагает введение широкого спектра мер, направленных на укрепление нравственных начал гражданско-правового регулирования. Согласно п. 3 ст. 10 ГК РФ «в случаях, когда закон ставит защиту гражданских прав в зависимость от того, осуществлялись ли эти права разумно и добросовестно, разумность действий и добросовестность участников гражданских правоотношений предполагаются». Это означает, что все случаи, при которых поведение субъектов предполагается разумным и добросовестным, заранее определены законом и расширительному толкованию не подлежат.
При этом принцип добросовестности рассматривается «в качестве одного из наиболее общих и важных принципов гражданского права», конкретизирующих возможность исключения правовой защиты «иных форм злоупотребления правом» (п. 6 введения в Концепцию).
Отсутствие в ст. 10 ГК РФ указания конкретных границ допустимых действий носителей субъективных гражданских прав, как правило, побуждает суды при вынесении решений по гражданским делам руководствоваться пределами осуществления прав, закрепленными в Конституции РФ. Наиболее общий предел установлен ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, в соответствии с которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.
Однако пределы осуществления права на земельный участок значительно шире традиционных гражданско-правовых пределов правомочий собственника другого имущества. Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».
Пункт 2 ст. 36 Конституции РФ определяет пределы осуществления правомочий собственника земли и других природных ресурсов: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Пределы права распоряжения землей заложены и в гражданском законодательстве. Согласно п. 3 ст. 129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Если анализировать нормы иностранного права, можно обратить внимание на рост тенденции публично-правовых и частноправовых ограничений правомочий собственника земельного участка в пользу других собственников. В настоящее время право собственности рассматривается в виде предоставления лицу возможности поступать с вещью в своем интересе, но не допуская противоречий публичным интересам и частным интересам других собственников.
Говоря об ограничениях прав собственника как о новой тенденции законодательного регулирования континентального права, необходимо констатировать, что школа общего права и ранее исходила из теории ограничения прав собственника разумным использованием принадлежащего имущества <1>.
В то же время во всех правовых системах существует принцип, согласно которому собственнику вменяется в обязанность избегать такого использования принадлежащего ему имущества, которое имеет своим следствием причинение существенного и необоснованного вреда третьим лицам или всему обществу.
———————————
<1> См.: Гражданское и торговое право зарубежных государств. 4-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т. 1: Международные отношения / Отв. ред. Е.А. Васильев, А.С. Комаров. М., 2006. С. 349.
Подобный принцип известен законодательству континентальных стран, а также нашел свое отражение в деликте о зловредности в странах общего права.
Исходя из провозглашенного принципа о недопущении нарушения прав и интересов других собственников, государство вводит нормативные ограничения использования имущества, вытекающие из так называемого права соседства, на основе частноправовых сервитутов.
При этом решение вопроса о дозволенности того или иного поведения собственника передается в сферу компетенции суда. Необходимость терпеть вредное воздействие предполагает установление некоего допустимого объема, который считается правомерным. Например, по законодательству Германии способом защиты прав собственника в том случае, когда воздействие превышает допустимые пределы, является требование выплаты соразмерной денежной компенсации.
Что касается выкупа государством или муниципалитетом земельных участков собственников, то сама возможность принудительного приобретения частного имущества в публичных интересах — проявление социальной функции собственности, поскольку пределы права частной собственности определяются не только тем, что конкретный собственник вправе осуществлять с принадлежащим ему имуществом, но и тем, что сам факт нахождения у него недвижимого имущества в собственности может быть поставлен в зависимость от общественных интересов в отношении указанного имущества <1>.
———————————
<1> Гражданское и торговое право зарубежных государств. 4-е изд. Т. 1. С. 347 — 348.
В Англии современное регламентирование процесса принудительного приобретения земли у частного собственника определяется Законом о принудительном приобретении 1965 года и Законом о приобретении земли 1981 года. Оба этих акта предусматривают предварительную и соразмерную компенсацию стоимости земельного участка. Цена выкупа предполагает возмещение всех понесенных собственником убытков (необходимость переезда в другое место и расходы, связанные с переездом).
В настоящее время в отечественном гражданском и земельном законодательстве какая-либо система ограничений прав на земельные участки отсутствует. При этом всякое ограничение прав собственника на земельный участок может производиться как по воле, так и против воли собственника. Ограничения договорного типа являются предметом отдельного внимания.
Рассматриваемые нами ограничения или лишение прав собственника на земельный участок происходят помимо воли самого собственника.
В соответствии с земельным законодательством России ограничение прав на землю может носить временный характер, например: для государственных или муниципальных нужд либо проведения изыскательских работ на срок не более чем один год (п. 7 ст. 22 ЗК РФ); на период действия чрезвычайных обстоятельств (п. 5 ст. 51 ЗК РФ); при временном использовании земель для проведения учений и мероприятий, связанных с нуждами обороны (абзац второй п. 2 ст. 93 ЗК РФ).
При этом ограничением прав на земельный участок является принятие решения органа государственной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также принятие решения о реквизиции земельного участка. Однако в ст. 56.1 ЗК РФ возможность ограничения прав на землю предполагается исключительно в связи с резервированием земельных участков.
Имеют место и ограничения прав на землю, выраженные в запретах собственнику совершать определенные действия. К таким ограничениям относятся: запрет на продажу или иное отчуждение земельного участка определенному кругу лиц; запрет на передачу земли в аренду; запрет на изменение функционального использования земли; запрет на отдельные виды деятельности, связанные с использованием земли; запрет на ипотеку (залог земельного участка).
Было бы неправильно обойти стороной вопрос о принудительном прекращении субъективных прав на земельный участок. В соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».
В настоящее время национальное гражданское и земельное законодательство допускает изъятие земли в случаях: обращения взыскания на земельный участок по обязательствам собственника; отчуждения земельного участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу; изъятия земельного участка у собственника, если участок не используется в соответствии с его целевым назначением; принудительного прекращения у собственников и арендаторов прав на земельный участок, используемый с нарушением законодательства; конфискации земельного участка.
Кроме того, принудительное прекращение прав на земельный участок может осуществляться вследствие реквизиции, национализации и изъятия земельного участка для государственных нужд. В определенных случаях правообладатель земельного участка при обременении его публичным сервитутом и невозможности использования участка сам требует его изъятия. Перечисленные основания изъятий земельных участков, очевидно, свидетельствуют о фактическом прекращении действия абсолютных прав собственников на принадлежащее им имущество и о возрастающей роли ограничения этих прав, что направлено на соблюдение прав третьих лиц и общеполезные цели государства.
Однако изъятие земельных участков, осуществляемое в Российской Федерации для государственных и муниципальных нужд на основе Конституции РФ, ЗК РФ и ГК РФ, в отличие от упомянутых нормативных актов стран континентальной Европы <1>, на критерий общеполезности не опирается. При этом полного совпадения понятий государственных и муниципальных нужд и общего блага не происходит.
Более того, изъятие земельных участков для общественных нужд значительно сузит возможности государства в лице его исполнительных органов власти по принудительному лишению права собственности, поскольку государственные и муниципальные нужды не только не всегда совпадают с общественными потребностями общества, но иногда и противоречат им.
———————————
<1> Например, в соответствии с п. 3 ст. 14 Основного Закона ФРГ «отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размер возмещения». Согласно ст. 17 Декларации прав человека и гражданина Франции от 26 августа 1789 г., «…так как собственность является неприкосновенным и священным правом, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установленной несомненной общественной необходимости и при условии справедливости и предварительного возмещения». См.: Конституции зарубежных государств. М., 2000. С. 106, 109.
Уже неоднократно многими специалистами отмечалась необходимость разграничения понятий национализации и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (при том что национализация преследует исключительно государственный интерес, а принудительное изъятие земли проводится в общеполезных целях).
Кроме того, из буквального толкования положения ст. 49 «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд» ЗК РФ следует, что не всякое изъятие земли сопровождается выкупом. Часто в региональном законодательстве предусматривается лишь ограниченное возмещение убытков, причиненных изъятием <1>.
———————————
<1> См., например: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10.04.2007 N 378 «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при изъятии земельных участков для государственных нужд Санкт-Петербурга». Согласно п. 3.4.5 данного Постановления землевладельцы и землепользователи вправе рассчитывать только на возмещение убытков и на выплату рыночной стоимости объекта недвижимости, расположенного на изымаемом земельном участке.
Изъятие у собственников жилых помещений земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, может осуществляться на основании инвестиционного контракта, предусмотренного п. 8 ч. 3 ст. 46.2 ГрадК РФ.
Так, орган местного самоуправления обязан принять решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома, а лицо, заключившее договор с органом местного самоуправления, обязано уплатить выкупную цену (п. 5 ч. 3 ст. 46.2 ГрадК РФ).
Фактически это означает расширение перечня субъектов, обладающих правом выкупа земельных участков в случае их изъятия, приведенного в п. 1 ст. 279 и п. 1 ст. 281 ГК РФ. Таким правом наделяются не только Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, но и частный собственник как инициатор изъятия земельного участка для инвестиционных целей, хотя ст. 235 ГК РФ не содержит условий, при которых изъятие имущества одного частного собственника производится в интересах другого частного собственника.
Возможность изъятия земельного участка под многоквартирным жилым домом регламентируется ЖК РФ. Изъятие допускается в случае разрушения (в том числе случайной гибели или сноса) дома, попадающего в зону застройки. При этом изъятие земельного участка не имеет прямого указания на муниципальные (общеполезные) нужды и снимает с муниципалитета обязанность производить возмещение из муниципальной казны. Право муниципалитета на изъятие земельного участка привязано к отказу собственников помещений в аварийном доме самостоятельно произвести снос дома в срок, определенный муниципалитетом (п. 9.1 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ).
В абзаце втором п. 3.4.1 главы «Законодательство о вещных правах» Концепции указано, что неопределенность правового режима находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков, на которых расположены здания, приводит к тому, что государственные и муниципальные органы распоряжаются соответствующими земельными участками по своему усмотрению (например, для точечной застройки), нарушая законные права и интересы собственников помещений.
Именно поэтому целесообразно с момента приобретения в частную собственность хотя бы одного помещения в здании установить запрет на распоряжение земельным участком, занятым зданием, как государством, так и муниципальным образованием. Данное правило позволит реализовать предложенную в Концепции модель единого объекта недвижимости, возникающего при совпадении в одном лице собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества.
В соответствии с п. 3 ст. 281 ГК РФ «по соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену». При этом гражданским и земельным законодательством не определено, на каком праве будет предоставляться другой земельный участок в случае, если изымаемый участок был предоставлен его правообладателю на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного бессрочного пользования. Поскольку в соответствии с п. 2 ст. 20 и п. 1 ст. 21 ЗК РФ предоставление земельных участков гражданам на указанных правах не допускается, очевидно, предоставление нового земельного участка взамен изымаемого должно осуществляться на праве собственности.
Таким образом, можно сделать вывод, что сейчас вопросы ограничения и прекращения субъективных гражданских прав собственников земельных участков недостаточно урегулированы гражданским и земельным законодательством Российской Федерации, где есть множество пробелов, конструктивных неточностей и противоречий, значительно усложняющих правоприменительную деятельность в рассматриваемой сфере.
Читайте еще:
- Приобретение и прекращение права собственности на земельный участок
- Частный и публичный сервитут на земельный участок
Автор: Бобровская О.Н.
Телефон: